论农村土地制度的突出矛盾与改革

作者：涂振凯  责任编辑：中农网  信息来源：《长江大学学报(社会科学版) 》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：17次

【摘  要】 我国农村土地流转存在着分户承包经营与产业化集约经营、征地的强势性与农户保护土地弱势性、流转的自发性与土地收益的不确定性等矛盾。推行农地股份合作制, 实现土地规模经营, 完善农地征收制度, 规范征地行为, 完善土地流转制度, 促进土地流转, 能确保农民在土地流转中的利益, 有效促进新农村建设。

【关键词】 农村；土地制度；流转制度

一、我国农村土地制度的突出矛盾

(一) 农地分户承包经营与产业化集约经营的矛盾, 造成农业难以突破性发展

家庭承包经营制的典型特征是所有权和经营权的分离, 但经营权仅仅体现为一种耕种权, 是一种不完整的使用权。因为经营权从其本质上说应该属于使用权, 可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等多项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。可以说是一种内容不充分、权能残缺的权利。而集体的所有权也是不充分的, 由于集体主体的虚化, 没有人能真正代表集体, 分给农户的地集体也不能轻易变更。而现代农业要求实现产业化, 产业化的前提是实现集约经营。集约经营要求土地按经济效益自由流转, 农民可以用土地入股、转租、转让, 至少应当享有完整的用益物权。而现实又不允许农户享有完整的用益物权, 这就是农地分户承包经营与产业化集约经营的矛盾。这严重影响了农业产业化的进程, 不利于土地利用效益的提高。

(二) 国家征地的强势性与农户保护土地弱势性矛盾, 造成土地权益难保护

国家在农地征用中始终处于强势地位, 只要是征用就会有理由。国家原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”的目的, 但具体什么样才算符合“公共利益”却没有明确的规定。《中华人民共和国宪法》第10条明确规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收和征用并给予补偿”,《中华人民共和国土地管理法》第43条规定“任何单位或个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体土地的任何单位和个人, 即使其使用土地的目的并非是为了公共利益, 也可以申请使用土地, 但对征收的补偿却没有具体的规定。农民在土地被征用的过程中始终处于弱势地位, 基本上没有讨价还价的能力。虽然《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准, 但补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失, 而对于被收土地有间接关联以及因此而延伸的附带损失未予以补偿, 是一种不完全的补偿。这就使得农民的土地权益难以得到有效保护。

(三) 农地流转的自发性与土地收益的不确定性相矛盾, 导致流转纠纷不断

在现行土地制度下, 集体所有制土地的流动除由国家依法征用外, 其所有权缺少其他合法的流转渠道。流转形式很不规范, 主要是亲友之间、邻里之间和干群之间, 在平原地区, 土地流转在亲戚之间进行的占63%, 而且一般是代为耕种, 不要费用, 到承包人回乡后归还就行了; 在邻里之间流动的平原占18.4% , 山区占9.7%。也有少数流转发生在干群之间, 平原占12.8%, 山区占6.2% 。在邻里和干群之间流动的一般象征性收取一点费用, 每ml2平原收取1050元, 山区750元, 在其他关系中流转的只占5.8% ~ 5.7%, 收费一般每ml2 在1350~1125元之间。[1] 农村土地的流转缺乏组织性, 尚处在自发的阶段。在平原地区, 76.8% 的土地流转是农民自发组织办理的, 在山区自发组织的层面更高, 达到88.1%。当然, 也有20%左右的是在村民小组的组织下办理的, 但这种组织的作用只是一种证明作用,缺乏法律效力, 以口头协议方式的平均为81.2% ,签订流转合同的只占7.75% , 由旁人证明的占9.15%。[ 1] 由于缺乏规范性, 就埋下了纠纷的隐患,弃地务工的人员回流到农村, 发生争地风波。[2] 严重影响农村的稳定, 影响农业产业化的发展和农村城市化的进程。

二、我国农村土地制度改革建议

(一) 推行农地股份合作制, 实现土地规模经营

提高中国农业的劳动生产率, 必须实现土地的适度规模经营。有关国际经验表明, 随着农户经营土地规模的扩大, 劳动生产率会不断提高, 农户规模与劳动生产率之间也呈明显的正相关关系。面对现有的土地制度和矛盾, 农地股份合作制最具创新意义并能兼顾各方利益, 同时也有利于向适度土地规模经营发展。所谓农地股份合作制是指把原先分散经营的农民每家每户承包的土地, 按照公平合理的价格折成股份, 在明确农村土地集体所有权, 稳定家庭承包权, 放活土地使用权的基础上, 以土地承包合同为依据, 由有经济实力的大户或农业企业经济组织负责经营。农户组成利益共享, 风险共担的股份合作制农业企业, 进行土地使用权入股经营的一种制度。这种经营模式以农民自有的土地承包权和使用权入股, 土地的所有权仍然归集体所有。农民可按股分红, 有技术的也可在其中工作。农民兼具劳动者与股东的双重身份, 将劳动与资本相结合, 个人利益与公司绩效相结合, 打消了农民怕失去土地的心里, 解决了制约农业产业化的瓶颈。

(二) 完善农地征收制度, 规范征地行为

明确规定“公共利益”的范围, 使征地的法律依据更明确具体, 堵住以公共利益为名的不正当征地行为。我国可采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式。在保留国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地的同时, 重点明确法律、行政法规规定的其他用地情形。确定科学、合理的征地补偿标准。在征地补偿中, 对于纯公益性项目, 其用地仍由国家统一征收后拨付, 但国家应提高征地补偿标准或解决农民的生存上的后顾之忧, 可以配合农村社会保障机制的建立一并落实。对于带有营利性的准公益性的项目用地, 要建立合理的利益分享机制, 允许集体经济组织代表农民同用地主体谈判, 让农民在所征地的增值收益中分享利益。对于非公益项目用地, 如房地产开发等, 应允许村级地方组织代表农民参与谈判, 实行高额土地补偿或以土地入股分红的方式解决, 真正实行市场化途径。完善土地征收和参与分配的程序, 充分体现透明性、公示性和合理性, 尽可能科学的体现公共利益与土地所有人和相关权利人的利益均衡保护观念, 避免暗箱操作。应尽快制定“征用土地公告办法”, 严格坚持公告制度, 实行听证制度。明确对被征地人的救济渠道, 扩大农民的知情权、参与权, 对征地补偿方式、标准不服的, 实行行政复议和向人民法院起诉相结合的办法, 使被征地人和利害关系人获得充分表达意见的机会, 充分享受法律救济。

(三) 完善土地流转制度, 促进土地流转

农村土地使用权应当是完全的物权, 其流转必须按照市场机制运行。在确保所有权和承包权不被侵害的前提下, 建立健全土地使用权的市场化流转机制、监督机制、利益机制和风险机制。集体土地流转过程中要切实维护国家和集体土地所有者、使用者的合法权益, 引导形成合理的流转价格, 合理分配流转收益。依法促进农村土地流转, 要进一步完善和强化国家土地法, 进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者, 以及他们之间的关系, 明确集体土地流转的范围、主体, 明确地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位、职责、作用。国家相关部门可以统一制订和颁发集体土地流转合同, 使之成为有名合同、定型化合同, 且在性质、基本条款程序方面定型化, 集体土地流转合同既要明确合同双方当事人的权利、义务, 又要重点规定合同双方当事人的违约连带责任。

参考文献

[1] 汪发元, 黎东升. 农村土地流转的经济学分析[J] . 长江大学学报(社科版) , 2007(1) .

[2] 蔡铨, 周凯. 对湖南农村土地流转情况的调查与思考[R] . 决策咨询, 2005(58) .

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