解决“三农”问题需要农业土地制度第二次创新

作者：李永东  责任编辑：中农网  信息来源：《中南财经政法大学学报 》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：21次

【摘　要】过去行之有效的“土地承包制”为什么今天不灵了? 产生“三农”问题的制度根源是什么? 这一切都根源于现有的土地产权制度。在农业生产领域实现产权制度变革, 组建股份制的“土地合作社”, 是农业土地制度的第二次创新。

【关键词】 “三农”问题；土地制度；制度创新；土地合作社

1980 年兴起的农村“庭联产承包责任制”(简称土地承包制) 改革浪潮, 冲破了人民公社旧制度的限制, 解放了压抑多年的农业生产力, 调动了农民生产的积极性, 使农民摆脱了贫困。这种由于制度变迁引起的农业经济大发展, “三农问题”获得初步的解决, 这被称为中国农村改革的第一次制度创新。这种由农民自己创造出来的“土地承包”制度在实施20多年后的今天, 为什么不能解决农村重新出现“三农”问题呢? 过去十分有效的土地产权制度为什么今天反而失效了呢? 要想正确理解这些问题, 就必须分析现有的土地制度, 借鉴产权经济学和制度经济学的基本概念和理论, 结合马克思主义的理论才可以找到问题的根源和解决办法。

一、土地制度是农业生产关系的表现

土地是农业最基本的生产资料, 土地制度是一种财产制度, 表现为一种产权制度。它是最基本的社会经济制度。古往今来的一切社会经济活动中, 可以归纳出三种基本的产权制度形式:

1. 个人产权, 又称为私人产权和私有产权。个人产权是指自然人对物的一种财产权利, 这种权利可以用法律赋予某个人而产生, 也可以是某个人对物的一种自然占有状态而被他人和法律认可而产生。个人产权排斥别人对同一物行使同样的权利, 这是一种排他的产权。

2. 集体产权, 集体产权是从个人产权形态中发展出来的更高级的一种产权形式。其主要内容是指同一种资产由多人共同拥有, 并且任何一个人, 不能够排斥这个集体中的其他人行使其权利。对这种同一资产的使用必须由集体共同做出决定, 采取少数服从多数的原则, 排斥任何个人独断专行。这是与个人产权的最大区别。现代公司企业中的“法人产权”就属于集体产权。

3. 共有产权, 也称为社团产权、公有产权。其特点是当某个人在对某一种资源行使某些权利时,不能够排斥他人对同一资源行使同样的权利。这表明这种资源处于共有状态, 任何个人都不能够排斥他人享受同样的权利。并且, 这种权利的边界是不清楚的, 受益者与受损者的边界也是模糊的。也不存在民主的表达机制[1] (P209) 。

共有产权制度是一种原始的财产制度, 它大量存在于原始社会的部落“公社”制度中, 是与原始的生产力水平相适应的产权制度。当时土地、草场、森林和湖泊等自然资源的所有权是属于部落人“共同所有”的产权制度, 其特点是产权界定不清楚, 不适应商品经济的发展要求, 著名的“科斯定理”已经证明了这一点[2] ( P68-69) 。

产权往往以制度的形式出现, 可称为产权制度。农业的产权制度的核心就是土地的产权制度。这种产权制度就是农业生产关系的具体表现形式。把落后的产权制度变革为先进的产权制度, 被称为“制度变迁”, 它可以带来经济的增长。用制度经济学的理论表述就是: 一种能够提供适当个人刺激的有效的经济组织是促进经济增长的决定性原因。这种“有效的经济组织”就是一种有效率的产权制度[3] (P5) 。这种理论其实就是马克思的生产力与生产关系矛盾运动理论的另外一种表述方式, 它只是用“产权制度”一词替换了“生产关系”。马克思说过生产关系是财产关系, 而财产关系表现为财产制度, 财产制度就是产权制度。所以产权制度就是生产关系的表现形式。能够促进生产力不断发展, 导致经济不断增长的有效的产权制度, 就是指那种与生产力的发展水平相适应的生产关系形式。对农业生产来说, 能带来农业经济增长的有效的土地制度就是一种有效的产权制度。20 世纪80 年代那种“土地承包制”就是一种有效的土地产权制度。现在20多年过去了, 为什么“土地承包制”又不灵了呢? 过去行之有效的产权制度今天为什么无效了呢?

二、“土地承包制”为什么不灵了

20 世纪80 年代“土地承包制”出现以前是实行土地“集体所有”的人民公社体制。这被传统理论认定为符合“社会主义公有制”要求的一种土地制度, 这种“集体所有制”当时被认定是社会主义公有制“一大二公”的一种表现形式。但是经过长期实践的检验, 这并不是农民所要求的土地产权制度, 反而更接近于托马斯•莫尔幻想的“乌托邦”社会[4] (P48-58) 。这种土地制度压抑了农民生产积极性, 导致农民越来越贫困。为什么被公认为“社会主义公有制”的土地制度不能调动农民的生产积极性, 反而束缚了生产力的发展导致农民贫困化呢? 我们运用制度经济学的理论结合马克思的理论就可以看到, 这种土地“集体所有制”还是属于“共有”产权制度, 也是一种落后的生产关系形式。尽管它可以做到“共同劳动, 平均分配”达到分配的公平, 但不能使农民富裕起来。要使农民富裕只能依靠农村商品经济的发展才能实现。“科斯定理”已经证明, 发展商品经济的前提条件是各种资源的产权界定清楚[2], 而“集体所有制”是产权界定不清楚的土地制度, 它必然成为商品经济发展的障碍和阻力, 成为农业生产力发展的桎梏。

要发展农村的商品经济, 解放农业生产力只能变革旧的土地产权制度才能实现。20 多年前实行的“土地承包制”是把土地产权不清的集体所有制变革为产权相对清楚的“承包制”, 这显然是一种历史的进步。这种土地产权制度的变革就是农业生产关系的变革, 是一种土地制度的变迁, 它解放了农业生产力, 推动了20 世纪80年代农业生产的蓬勃发展, 使农民解决了温饱并逐渐走向富裕。

在20 世纪80年代我国农业生产力水平还很低, 农业生产还是以手工劳动为主, 农民缺乏农业机械, 也缺乏良种和化肥, 和这种低下的生产力相适应的土地产权制度(生产关系) 只能是“分田单干”“包产到户”这种小农经营模式。这种体现个人产权制度的土地制度就是当时“有效的产权制度”, 这种产权制度清楚界定了农民对土地的占有权、使用权和收益权(虽然土地的处置权还在村“集体”手中) , 打破了农村大锅饭, 调动了农民的生产积极性, 由此导致整个20 世纪80 年代农业经济的大发展。但在80 年代初行之有效的“土地承包制”为什么在20 多年以后显得不灵了呢? 根据产权理论,一个完整的土地产权应当包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权四大权能, 而“承包制”未能完全做到。我们还是要运用马克思主义的生产力与生产关系相适应的理论才能看清楚问题的本质。在经过20多年发展之后的今天, 我国的农业生产力已经获得相当发展, 各种农业机械在各地农村得到了进一步推广, 在良种供应、病虫害防治、水利灌溉、农用生产资料的生产供应方面都获得了很大发展。过去“有效的产权制度”就成为农业生产力进一步发展的桎梏, 变成今天“无效的产权制度”。所以要想解决“三农”问题, 就必须变革旧的生产关系, 进行农业土地产权制度的变革。产生“三农”问题的制度根源是旧的土地产权制度制约了农业生产力的发展, 必须通过产权制度(生产关系)的变革才能解除对生产力的束缚, 调动农民生产的积极性, 使得“三农问题”获得最终解决。只有实现土地产权制度的更新换代, 才能解放农业生产力, 促使农民的收入获得更快的增长, 使我国农业生产迎来蓬勃发展的第二个春天。

三、如何解放农业生产力使农民富裕起来

从马克思的生产力与生产关系矛盾运动的原理中可以看到, 当前“三农”问题迟迟难以解决的根本原因是过去发挥很大作用的“土地承包制”与当前发展了的农业生产力的矛盾。尽管与过去人民公社制度相比, 它已经前进了一大步, 但是随着20多年来农业生产力发展水平的不断提高, 这种以小规模经营方式为主要特征的农业生产关系, 已经与相对发达的农业生产力水平相比产生了新的矛盾。突出表现为:

1. 每户农民耕种土地的面积很小, 出现了生产规模不经济的现象。有关资料表明, 目前每户农民的“责任田”大都在35亩以下, 在这种小规模生产模式下, 必然导致农民年收入增长缓慢, 农业生产成本难以降低, 表现为农业生产缺乏规模经济优势。而美国的家庭农场的经营规模一般在几百亩以上才能赢利, 而日本的家庭农户在几十亩以上才有规模效益。

2. 由于农产品的比较效益低, 大量农民进城打工, 贴补家用。另外由于城镇二、三产业的发展, 需要大量的农业劳动力脱离农村, 进入新的产业从事工业和商贸服务业劳动。这是不以人的意志为转移的社会发展趋势。这会造成专职农业劳动力减少, 兼职的劳动力增加, 有些进城务工的家庭会把自己的“责任田”出租给别人耕种。这就为实现土地的集约化经营提供了可能性。

3. 要发展大规模现代化农业生产, 要从根本上解决农业生产力水平提高与农业生产规模太小的矛盾。但是目前的“土地承包制”制约了土地大规模集中经营的可能。尽管一些种田大户突破重重困难, 从其他农户手中租赁土地, 实现了土地的集中经营, 创造了较高的经济效益。但是缺乏一种正式的制度安排, 来保护种田大户和小农户各自的合法利益。无法用制度化的手段来协调和解决农户之间由此产生的各种产权矛盾。

上面三点表明农村土地制度亟需变革, 现有的土地承包制已经不能够适应农业生产力发展的要求, 反而成为制约生产力进一步发展的桎梏。要解放生产力, 调动农民生产的积极性就必须变革落后的生产关系, 探索一种新的生产关系或者产权制度才能够从根本上解决“三农”问题。具体来说当前应当改革的对象是现存的土地产权制度。现有的土地制度只是适应小农经济模式, 与现在相对发达的农业生产力发展水平不适应。要把产权界定不够清楚的“集体所有”制度变革为产权更为清楚的集体产权制度, 即“股份制”的土地制度才行。现有的农村土地制度是一种“混合”产权制度。从理论上看, 目前的土地制度在过去被称为“集体所有制”土地制度。但实际上, 实行了土地承包制以后, 土地的占有权、使用权和收益权已经属于农户个人所有, 但是土地的最终处置权仍然归农民集体所有。这是人民公社制度瓦解以后, 由旧制度遗留下来的“制度尾巴”。这种旧的土地制度表面上是集体所有制, 实际上由村委会的干部来行使权利, 这是一种产权界定不清楚的土地制度, 存在“所有者缺位”、“所有者虚置”的制度弊端, 是一种不符合“科斯定理”的一种错误的产权安排, 是不利于农村商品经济发展的产权制度。尽管20世纪80年代实行了土地承包制以后, 农民拥有了土地的占有权、使用权、受益权, 但是没有土地的处置权, 所以这种土地承包制还不是一种完全的个人产权。并且这种个人产权有一定的“承包期”的时间限制, 也没有明确农民的土地继承权问题。这种不完善的土地制度, 造成农用耕田经常被“圈占”, 造成我国耕地面积不断下降, 几乎难以遏制。

要提高农业生产的劳动生产率, 就要实现土地的集中经营。有观点认为: 应当由农村集体把土地集中起来交给少数种田大户经营。这种办法只能是改变了土地的占有状况, 由原来众多农户耕种的土地改变为由少数农户耕种。尽管这可以提高农业生产的规模效益, 但是会激化由此产生的农户之间的矛盾, 损害其他农户的合法权益。除非有一个良好的制度安排, 否则难以在现实中推行。另外从产权制度上看, 这种办法并没有从根本上改变现存土地制度中的产权缺陷。不能使广大农户在市场公平竞争的条件下, 完成土地的集中化经营, 也会损害大多数农户的合法权益, 因此这不是一个好的解决办法。

四、对农业“土地合作社”制度的分析

要使得农民的收入不断增加, 最终解决“三农”问题, 这有赖于农村土地产权制度的完善。这就是农业生产关系的变革。只有变革旧的生产关系, 建立新的农业土地产权制度, 才能够在保护大多数农户的合法权益的基础之上, 逐步实现土地的集中化经营, 实现大规模的农业生产。这种大规模的农业生产的突出特点是可以大大提高农业生产率, 逐步降低单位农产品的成本, 最终使农民的收入迅速增加。农业生产的特点决定了要提高农业劳动生产率只有两条途径: 一是提高农作物的单位面积产量,二是增加每户农民耕种的土地面积。前者受科学技术发展水平的影响不可能在短时间内实现农业收入的迅速增长, 而后者只要有适当的制度安排, 就可以迅速提高农业劳动生产率。当前农村平均每户农民仅仅耕种3~ 5亩土地, 如果能够做到每户农民耕种30~50亩土地时, 农民的收入就肯定会成倍增长。以目前农村生产力水平来看, 每户农民耕种几十亩土地的生产能力是具有的。但是在现有土地制度下, 难以实现这种土地的集约化经营。尽管中央已经制定了土地的转承包制度, 但在实行中还有许多具体问题要解决。

我们从“科斯定理”中可以看出, 在市场经济条件下, 为了实现资源的最佳配置, 清楚地界定生产者的产权是必不可少的前提条件[5] (P5-11) 。如果不是这样, 资源的浪费和滥用、效益不高现象则难以完全避免, 也会束缚农业生产力的进一步发展。清楚界定土地的产权, 我们可以有两种办法选择。

一是把分给农民的土地直接界定为农民的个人财产。村委会将会失去对土地的最终处置权。这种产权安排不过是1950 年土地改革中已经被法律承认的个人产权制度的恢复。使得土地成为农民的“恒产”, 因为“只有恒产, 始有恒心”。农民自然会保证土地使用的高效率。但是从产权理论和制度变迁理论来看, 会给今后的土地集约化经营带来困难。因为要实现土地的集中经营, 种田大户就必须与众多的小土地所有者协商, 反复谈判, 订立合同, 并支付土地租金, 造成“交易费用” 庞大[6] (P6-7) 。这样一来反而不利于土地集中经营的发展。但是在植树造林, 退耕还林, 荒山绿化等特殊情况下, 这种个人产权制度还是非常有效率的。

二是把目前这种集体的土地制度直接转化为法人产权制度, 使得每个农户成为这种农业生产组织中的股东, 建立健全土地的股份化制度, 使得村委会转变为这种法人组织的股东大会组织。在这种股东大会上, 选举产生行政管理人员。这种法人组织可以称为某某土地合作社。选出的社长并不指挥农业生产, 他只是一个行政管理负责人。在这种合作社中, 每个农户还是运用承包责任制以家庭为单位从事农业生产, 而合作社只是一个协调服务机构, 负责为每个农户提供农业生产的服务性工作。譬如联系销售农产品的厂商, 为农户提供水利灌溉、道路维护、推广优良品种、提供科技咨询服务和法律咨询服务等等。这种合作社是以收取服务费、管理费来维持自身运转的。个体农民要依靠它与外界的大市场相联系。

这种合作社的最主要的功能是调整耕地的使用状况, 使耕地使用效率提高。要做到这一点, 必须首先确定每个农户的土地产权状态, 然后根据有关制度(这种制度有待制订) 把某些放弃耕作的土地集中到种田大户手中, 但土地产权不变。那些放弃耕种土地的农户是把土地作为股份委托给合作社代理经营, 这些放弃耕种的农户每年可以按其股份, 享受到合作社的分红收入。这种合作社就是为农户服务, 按某种制度约定来管理土地的组织。而种田大户耕种别人的土地只要按一定标准向合作社上缴承包(租赁) 费用就可以了, 合作社是把收缴的承包费作为土地分红基金。在这种制度安排下, 种田大户只要直接与合作社打交道就可以了, 这就减少了“交易费用”, 容易实现土地的集约化经营。这种合作社与20世纪50年代的农业生产合作社有点不同, 那种20世纪50 年代的生产合作社是为了消灭土地私有制, 实现土地集体化的一种经济组织, 是一种产权不清的“共有产权”制度, 而现在讨论的这种合作社是一种“集体产权”组织, 是以土地入股, 代理经营的一种民间股份制组织。它要依靠农户自愿加入, 并且以自然村、镇为其服务范围, 为种地农户提供生产性服务和农产品推销服务, 同时为放弃种地的外出打工户代理经营土地资产, 保护外出务工人员合法的财产权利, 它可以称为“土地合作社”。这种土地合作社就是目前农村中亟待完善的土地产权制度, 它将代表着一种新的生产关系。这种土地合作社是土地产权制度得以良好运行的组织机构。这种组织机构体现了集体产权制度, 也就是法人产权制度, 也就是一种股份制度。

党的十六届三中全会指出, 要“使股份制成为公有制的实现形式”。实际上, 这种“合作社”就是社会主义公有制在农村中的实现形式。从法律角度看, 土地合作社则应是以本村本地为主的, 协调水利灌溉、土地管理、维修道路、社区建设的“财团法人”组织。并且应是一种“事业法人”, 享受免税待遇。政府要做的事就是制定这类“土地合作社组织法”, 在这个“组织法”没有颁布之前, 可以由政府拟定一种“暂行条例”。同时结合国外土地合作社的经验, 拟定我国的“土地合作社章程(范本) ”, 鼓励农民按照规定成立“土地合作社”, 经过试点取得经验, 然后推向全国。这实际上是党和政府为解决“三农”问题提供一个良好的制度环境(生产关系形式) , 这会使蕴藏在农民中的生产力因素充分发挥出来, 促使农民走上富裕之路。这里提出的“土地合作社”还可以作为推动“社会主义新农村”建设的基层组织, 只有健全这类农村基层经济组织, 各级政府部门推动“新农村”建设的努力才能落到实处。广大农民才能有经济实力, 有权利主体与政府的资助相结合, 解决困扰我们多年的“三农”问题。因为再好的政策和制度必须依靠一定的组织机构才能够发挥良好的作用。土地合作社就是这样一类组织机构, 它是我们推动社会主义新农村建设的、赖以依靠的、农民自己的组织。显然, 这类新型的农业合作化组织, 还需要进一步讨论研究。也还要深入农村进行更深入的调查, 听取农民的意见, 并加以完善。但从产权理论和制度经济学角度分析, 这应是我们实现农业生产体制的第二次制度创新的主要内容。

只要我们能够认真总结农村改革中广大农民群众创造出来的新鲜经验和典型事例, 运用科学的经济学理论分析和指导, 我们就能够实现农业生产流通领域的第二次制度创新。这样才能够使我们彻底解决困扰我们多年的“三农”问题, 迎来我国农业大发展的第二个春天。

参考文献

[1] 李永东. 产权与制度变迁新论[M] . 武汉: 湖北人民出版社, 2004.

[2] R•H•科斯. 社会成本问题[A] . 科斯. 财产权利与制度变迁[C] . 上海: 上海人民出版社, 上海三联书店, 1994.

[3] 道格拉斯•诺思. 西方世界的兴起[M] . 北京: 华夏出版社, 1999.

[4] 马斯•莫尔. 乌托邦[M] . 北京: 商务印书馆, 1982.

[5] 蒂文•N•S. 关于新制度经济学[A] . 李风圣主译. 契约经济学[C] . 北京: 经济科学出版社, 1999.

[6] 张军. 现代产权经济学[M] . 上海: 上海人民出版社, 上海三联书店, 1994.

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