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建设新农村背景下农村土地产权制度创新研究

作者:胡新民  责任编辑:中农网  信息来源:《华东经济管理》  发布时间:2015/11/22  浏览次数:27

摘  要】文章通过对农村现行土地产权制度的考察, 分析了农村现行土地产权制度存在的“所有权残缺”,以及由此带来的负面影响, 探讨了以构建城乡统筹发展的体制机制为指导思想的完善农村土地制度的路径选择, 提出了构建以农民拥有完整的土地产权为核心的农村新土地产权制度的基本构想。

关键词】 土地制度;新农村建设;土地产权;制度创新


土地制度是我国最基本的社会经济制度。20世纪80年代实行的土地家庭承包经营制度, 使得农村基本资源要素的配置效率大大提高, 极大地解放了农村生产力, 促进了农业、农村的巨大进步, 进而推动了国民经济的持续稳定发展。但是, 随着我国经济社会发展的深刻变化, 特别是社会主义新农村建设的推进,使得农村现行土地产权制度的缺陷日益显现。改革和完善农村土地产权制度, 保护农民合法权益, 是维系社会公正、充分调动广大农民建设社会主义新农村的积极性的关键所在, 也是确保如期实现全面建设小康社会目标的关键所在。因此, 农村土地产权制度创新已经到了刻不容缓的地步。

一、农村现行土地产权制度的缺陷及其影响

党中央提出的社会主义新农村的目标要求, 包括生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主五个方面, 其中最基本的是生产发展、生活宽裕。而农村现行土地产权制度的“所有权残缺”, 对发展农村生产进而提高农民的生活水平有其严重的负面影响。

(一) 农村现行土地产权制度的“所有权残缺”

自从20世纪80年代实行土地家庭承包经营制度后, 农村的土地产权制度形成了集体所有、农户经营(使用) ; 国家需要、统一征用; 改变用途、依法报批;一户一宅, 不准买卖的土地产权制度框架。这样的制度框架, 致使集体土地所有权存在很大权利缺陷。

首先, 从法律方面看, 我国在《宪法》及《民法通则》、《土地管理法》等重要法律中, 都明确规定农村土地归农民集体所有。《土地管理法》中还规定对农民集体所有的土地, 由县级人民政府登记造册, 核发证书, 确认所有权。依照法律规定, 集体土地所有权是与国家土地所有权并立的土地公有制形式。1988 年《宪法》修正案明确规定: 土地使用权可以依照法律的规定转让。该规定并无集体土地使用权与国有土地使用权之分。但是, 在具体的法规条文中对集体土地所有权进行了限制, 规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”(《土地管理法》第43条) “禁止农村集体经济组织非法转让、出租集体土地用于非农业建设。”(国务院国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》) 实际上, 集体土地所有权是受严格限制的不完整的所有权。

其次, 按照所有权理论, 完整的所有权应当包括占有、使用、收益和处置等基本权能。然而, 上述土地产权制度框架, 无论从所有权角度, 还是从使用权角度, 无论从所有者角度, 还是从使用者角度来看,都是残缺不全、模糊不清的, 甚至是相互矛盾的。从集体所有权的层面上看, 集体经济组织作为土地所有者仅仅拥有一个漂亮的躯壳而已, 既不拥有进入一级土地市场的处置权, 又不具有在土地征用过程中与征用者平等的交易权。从土地使用权的层面上看,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”(《土地管理法》第10 条) , 农民作为土地使用者, 只有使用、承包经营和产品收益权, 不具有相应的租赁、抵押等财产处置权, 农民对于农地不拥有完整意义上的承包经营权, 对于宅基地则不拥有完整意义上的财产权。哈罗德•登姆塞茨提出过“所有权残缺( the truncation of ownership)”的概念:“所有权的残缺可以被理解为是对那些确定‘完整的’所有制的权利中的一些私有权的删除。”所谓“所有权残缺”, 指的就是所有权不完整, 如果把主体独占全部权利项的财产权称为完整的财产权, 那么当占有、使用、收益和处置等权利项被分配给不同的所有者时, 事实上就出现了“所有权残缺”。因此, 从农村土地产权制度的现状看, 用“所有权残缺”来表示是最恰当不过的。

(二) 农村现行土地产权制度带来的负面影响

1.农地流转困难, 影响农业效益的提高

由于现行土地产权制度的制约, 大量转移到城镇的农村劳动力无法通过土地产权的置换或货币变现获得间接或直接的收益, 因而无法割舍与土地的联系,土地流转十分艰难。再加上许多地方人均耕地很少,虽然实行家庭联产承包经营制度已二十多年, 土地细碎化程度仍然很高。由于承包主体众多, 流转困难,农业生产难以达到规模经济状态, 严重影响着农业经济效益和生态环境效益的提高。具体表现为, 现代化农机装备无法全面推广应用, 土地和劳动力的配置效率低下; 面对众多的年龄老化、科学文化素养低下的土地经营者, 政府有限公共资源与之信息沟通以及中介服务的成本过高, 农业新技术推广困难; 粗放经营,农业生产成本增高; 滥用农药、化肥, 环境污染严重,农产品安全隐患增加。

2.宅基地产权不全, 影响城乡土地资源的合理配置在新农村建设的进程中, 大量农村劳动力通过政府组织的免费培训, 获得了到城镇就业的技能, 再加上城乡统一的就业政策、社会福利政策、社会保障政策的逐步到位, 许多农民在城镇过上了稳定的生活。随着户籍制度的改革, 大量在城镇有稳定住所的农村进城务工人员将被登记为城镇户口。然而, 由于农村宅基地产权不全, 宅基地无论作为产权, 还是作为生产生活要素, 都不能流动, 由此造成了土地资源的极大浪费。 

3.土地产权不明晰, 影响农村金融体制建立农业的现代化需要健康的农村金融体制的支撑。而土地所有权或完整的土地财产权抵押是农业企业融资的主要手段。在社会主义新农村建设中, 要大力发展农村生产力, 不仅需要大力发展现代农业, 还要大力发展现代服务业和加工业。发展现代农业, 不仅仅是使用现代农业技术, 还要大力发展设施农业, 发展现代养殖业、渔业、花卉业, 还要用发展现代工业的理念发展现代农业, 用现代工业的装备武装农业。如此, 没有一定规模的贷款支持, 真正的农业现代化将无法启动。从金融组织方面看, 按照贷款规模经济理论, 只有大规模贷款才能够承担经营成本。因而, 没有一定规模的贷款, 健康的农村金融体制也不可能得以建立。但是, 一定规模的贷款必须以一定规模的信用为基础, 而目前农民有规模的信用担保只能是土地所有权或完整的土地财产权, 土地所有权或完整的土地财产权是现阶段农村金融事业的基础。正是由于农村现行土地产权制度导致的农村土地产权模糊不清,阻碍着健康的农村金融体制的建立。近几年出现的农村居民储蓄率持续上升, 大量农村资金流入城市的现象, 实质上是由土地产权制度制约导致农村金融抑制的表现。而这种金融抑制对于农村生产力的发展是一个很大的障碍。

4.土地所有权行使难, 影响农民土地权益的保护近几年, 由于征用农村土地引发的矛盾已成为影响社会稳定的重要因素。由于农村土地产权制度上的不完善, 农村集体经济组织在土地征用协商过程中居于绝对弱势地位。至于农民, 由于仅仅拥有从集体经济组织取得的土地承包经营权, 在土地征用协商过程中(除了征用宅基地外) 基本上没有发言权, 更谈不上对自己合法权益的维护。农村集体土地的征用制度缺乏应该具有的公平性和合理性, 没有充分体现土地所有权转移的产权价值以及农民的社会保障、生活水平提高的收入保障。这样的征地制度, 实际上成了政府依其公权和行政强制力, 向农民低价取得土地进而取得高额土地级差收益的手段。

二、完善农村土地制度的路径选择

1.明确指导思想

明确指导思想是农村土地产权制度创新的基本前提。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的要求,胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上进一步提出了“两个趋向”重要论断, 这标志着我国农业为工业提供积累、农村支持城市的发展阶段已经基本结束, 工业反哺农业、城市支持农村的新阶段正在到来。城乡统筹的要求和“两个趋向”的重要论断是我国发展战略和指导思想上的重大转折, 它要求重新审视和处理好新阶段的工农、城乡关系, 调整国民收入分配格局,强化农业的基础地位, 构建城乡统筹发展的体制机制。因此, 改革和完善农村土地产权制度, 必须实行指导思想上的重大转变, 即从农业为工业提供积累、农村支持城市转向工业反哺农业、城市支持农村。

(二) 明确政策取向

在工业反哺农业、城市支持农村的基本思想指导下, 在政策取向上, 应当坚持在国家依法统一管理土地的前提下, 更多地遵循市场经济规律构建农村土地产权制度, 为城乡土地、劳动力、资本等要素资源在市场机制的作用下自由快速流动, 提高资源配置效率,提供法律保障和体制机制保障, 从而不断提高农村生产力水平和农民的生活水平, 加快社会主义新农村建设。

(三) 突出土地产权

土地产权的完整性, 以及构成完整产权的占有、使用、收益、处置权在不同行为主体间的调整和分配是土地制度的核心。从维护农民的土地承包经营权和财产权出发, 在国家、村级组织与农户之间形成清晰而有保障的产权边界, 是构建农村新的土地产权制度的基本内容。要通过构建农村新的土地产权制度, 使农村土地资源能够通过市场经济的途径在城乡、村镇以及土地经营者( 使用者) 之间得到优化配置, 使农民享有充分而有保障的土地承包经营权和宅基地使用权, 享有真正意义上的土地占有、使用、收益、处置权, 其土地权益能够通过市场经济的途径顺利地得到实现, 使社会公平和公正真正得到体现。

(四) 注重实践创新

20 世纪80 年代实行的土地家庭承包经营制度是农民的一大创造。农村新的土地产权制度的建立也必须依靠群众的探索和实践。经济学家的研究表明, 在自由契约下, 自发出现的多样化制度都是在不同条件下对各种复杂两难冲突的最优折衷。因此, 农村新的土地产权制度的建立, 关键的问题是建立完整的土地产权基础上的自由契约, 而不是政府硬性规定具体的土地制度形式。建立农村新的土地产权制度, 在各地都有一些或明或暗的探索和实践, 某些地方甚至存在擅自交易集体土地的隐形市场。在农村建房中, 农户宅基地经批准后, 自行协商有偿换地的做法几乎普遍存在。对于集体土地擅自交易行为, 各地采用法律限制、行政干预、经济制裁等多种手段加以禁止, 但收效甚微。实践证明, 在自由契约下自发出现的多样化制度具有顽强的生命力, 要充分重视并加以引导和规范,使之成为农村土地产权制度创新的重要实践基础。

(五) 坚持权利法定

坚持法治原则是构建农村新的土地产权制度的基本要求, 是降低市场交易成本, 提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前, 我国涉及农村土地产权关系的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》 和《基本农田保护条例》 等。要在《宪法》 确定的基本原则指导下对上述法律法规进行修改, 并在实践中不断地加以完善, 逐步建立体系完备、内容细致的土地法律制度体系。当前, 要重点做好直接影响农村土地产权制度创新的《农村土地承包法》 《土地管理法》 的修改完善。《农村土地承包法》 的完善要充分顾及农民土地承包经营权利束的完整, 扩大和维护好农民承包经营权益, 明确界定农民对土地的处置权。《土地管理法》 的完善要强化对农民土地权益的保护, 从法律上明确农户在土地征用、产权交易中的行为主体地位。

(六) 着力市场培育

培育为农村土地产权流转提供咨询、代理等服务的中介机构, 开辟土地产权流转市场, 为农村土地产权流转提供良好的外部环境。政府有关部门要加强对农村土地产权流转的指导和管理, 规范农村土地所有者转让土地产权的操作行为和资金使用。

三、农村新土地产权制度的基本构想

广东省于2005 年10 月实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》, 对农村集体土地进入市场进行探索, 集体土地与国有土地以同样的身份——同地、同价、同权, 进入统一的土地交易市场。这一创举为我国农村新土地产权制度的构建提供了有益的经验。农村新土地产权制度的构建, 主要应包括三个方面的内容: 第一是要有明晰的、完整的产权; 第二是政府对于土地利用, 有必要的、合理的管制; 第三是健全对土地及其房产交易的征税制度, 政府对土地所有者及其使用者(经营者) 转让土地、房产的交易收入征收交易税, 以合理分配土地级差收益, 并控制土地的过度交易和过度集中。其中农民拥有完整而明晰的土地产权, 是构建农村新土地产权制度的核心内容。

(一) 正确界定和明确农村土地集体所有制的性质及其实现途径

根据农村土地集体所有的法律规定, 将集体所有界定为村集体经济组织内的农民共同拥有土地产权。按照所有权与使用权分离的原则, 由村集体经济组织行使管理权, 集体内的每个农民可以基于共同的产权属性, 直接享有平等而独立的农地经营权和宅基地使用权。农民的土地经营权(使用权) 可以有偿转让、出租, 也可以土地共有权和经营权联营、入股。实行村集体经济组织内的农民集体共有与集体所有制在本质上是统一的, 不需要改变农村土地的所有制性质,符合我国社会主义制度的特征和国家宪法、法律关于所有制的规定。

(二) 放宽土地产权流转的条件约束

农民依集体共有权取得的农用土地经营权应当具有相对完整的权利属性, 允许农民市场化运作土地经营权, 自主将土地经营权用于流转, 包括入股、租赁、转包、委托经营等, 也可以用于抵押、担保, 还可以继承、转让、互换。允许农民在农业范围和与农业相关的领域根据市场需求自主选择经营内容、经营方式,提高经营的灵活性。允许土地经营权在农业内部流转,发展规模经济, 形成农村股份合作制经济或其他具有法人性质的规模经济实体, 促进农村产业化程度的提高。经过依法批准, 在不破坏农地土壤耕作层的前提下, 也可以农业外部流转, 有效地增加农民收益。宅基地使用权的流转, 应当充分发挥市场机制的作用,实行自由流动, 以促进土地资源的高效配置。

(三) 建立两种所有权之间的平等交易制度

实行国有土地所有权与集体土地所有权之间的平等交易, 最有效的办法是按照市场经济模式改造农村集体土地的征用制度。对于公共利益需要的用地, 由政府按照土地的市场价值确定合理的价格, 通过合理价格的支付实行集体土地所有权向国有土地所有权的转换。这种基于公共利益需要对农村集体土地实施征用的行为可以赋予行政和法律上的强制性, 不通过土地市场交易, 但是, 必须严格界定“公共利益需要”的内容和范围, 并严格按照土地的市场价值确定合理的价格。对于经营性、生产性建设用地应当通过市场途径取得, 允许经政府批准的非农业用地或可转用的农业用地直接进入土地市场交易, 在土地所有权和使用权登记时由政府土地行政主管部门负责进行权属转换登记。政府对于公益事业建设或对投资者优惠供地的项目, 应当采取财政补贴或其他的优惠措施, 而不再采取降低土地征用价格的办法。当然, 农村集体所有的农用土地转为非农业用地, 必须严格按照土地利用总体规划和有关法律依法批准, 严格控制农用地转为非农用地, 其土地用途必须依照城镇规划执行。

(四) 严格规范土地产权交易行为

要明确界定集体土地进入市场的范围和程序要求。对于不改变农用地性质的土地承包经营权可以实行高度的自由流动。对于建设用地则宜限制在《土地利用总体规划》 中确定并经批准为建设用地的范围内, 土地产权交易的方式有出让、出租、转让、转租和抵押等。以出让方式交易的必须采用招标、拍卖或挂牌等公开方式, 其用途严格按批准的用途执行。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体土地, 必须经过本集体经济组织成员(村民) 会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意, 所取得的土地收益纳入农村集体财产、设立专户统一管理。实行村级财务公开, 建立村民代表大会( 或村务监督委员会) 和乡(镇) 政府两级监督制度, 积极推行“村财乡(镇) 管”模式,规范土地交易收入的管理, 提高使用效益。对于农民住房应当允许出卖、出租和抵押。以出卖、出租或抵押后用于清偿债务等方式转让住房后, 不得申请新的宅基地。

可以预见, 随着农村新的土地产权制度的建立,土地作为农村最大的财产载体地位将日益显现, 农村土地的价值将日益得到提升, 统筹城乡发展, 建设社会主义新农村的步伐必将大大加快。


参考文献

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[4] 胡新民. 城市发展与乡村文明——城乡一体化难点问题研究[M] . 杭州: 浙江人民出版社, 2006.

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