关于农村土地制度变革的思考

作者：龚双红  责任编辑：中农网  信息来源：《成都行政学院学报》  发布时间：2015/11/22  浏览次数：25次

【摘  要】以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度, 极大地解放和提高了农村生产力, 但目前农村土地制度在产权主体和运作方式上仍存在一定的缺陷, 与市场经济对其要求不相适应。我国农村土地制度改革必须在坚持土地公有、与农村经济发展状况相适应的原则下, 针对不同地区具体情况分别进行。

【关键词】 农村经济；农村土地制度；变革

家庭承包责任制的制度创新, 无疑是中国近代农地制度变革成功的范例, 表现出强大的生命力。但是, 家庭承包责任制作为一种新的农地制度, 是在中国社会发生重大转折时期的特殊历史条件下形成的, 它的产生缺乏系统的理论准备和制度设计, 是在改革的洪流中主要依靠农民群众的自发力量推动建立的, 这就注定了制度本身的不完善性, 及其发展、变迁和后阶段工作的长期性。

一、现行土地制度的供需矛盾

(一) 市场经济对土地制度变革的需求

经济发展从农村社会向城市社会、从农业经济向城镇经济的转型, 使城镇人口比例逐年提高。据测算, 10 年、30 年、50 年后, 我国城镇人口和就业劳动力的比重分别会提高为50%、70%、90%, 这种结构变动会使土地的利用结构、方式、使用者不断地发生变化。

一部分农村土地因城市化的需要须通过各种方式变为城镇用地, 一部分进城务工和居住的农民逐渐脱离农村, 其原承包的耕地需要出租、转让和交易, 这些转变客观上要求土地制度须有利于土地的再配置和再利用, 并且使转变过程中的交易成本最小化。

一部分农村中非农经济的迅速发展, 农民大部分收益逐渐来自于非农产业, 村里以企业的形式集中使用土地, 并用非农业的收益来支持低收益的农业, 承包的耕地被集中, 土地向非农经济配置, 也需要新的土地产权形式来适应这样一种格局。

同时, 农业现代化对土地制度也提出了新的需求。农业现代化的一个重要内容是土地规模经营、专业化种养, 部分耕地、荒山和水利、田间道路等公用设施要集中流转到种田、养殖、植林等大户和专业技术能手的农牧场中, 以便统一规划和科学耕种。

(二) 现行土地制度供给弊端

1．集体土地产权关系不明晰

集体土地所有者代表不明确。《土地管理法》规定: “农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理; 已经属于乡(镇) 农民集体所有的, 由乡(镇) 农村集体经济组织经营、管理”。由此,集体土地所有权的主体有三个, 即村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡(镇) 农民集体。但是谁是集体土地真正产权代表, 无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定, 这就在理论和实践中不可避免地造成农村集体土地所有者代表不明确, 影响了集体土地所有者依法行使各项权力。

2． 土地管制过度和管制失败并存

目前, 国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制: 一是国家规定土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地, 严格控制土地用途的改变。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如《土地管理法》第45 条规定, 征用下列土地的, 由国务院批准: (1) 基本农田; (2) 基本农田以外的耕地超过35 公顷的; (3) 其他土地超过70 公顷的。此3 条规定以外的土地由省、自治区、直辖市人民政府批准, 并报国务院备案。

总之, 中国目前的土地制度可概括为国家和集体两种所有, 国家拥有高度集中分配土地资源的权力, 国家规定和管制城乡土地的用途, 建设用地绝大部分只能用国有土地, 集体不可购买国有土地, 国家强制征用集体土地。这种高度集中和僵化的土地制度供给, 极不适应经济发展和城市化的需求, 并且阻碍农村耕地向规模化、专业化集中, 阻碍了土地向城市化和工业化分配, 不适应市场经济配置资源的需要。

在政府管制过度的同时, 也存在土地管理失败的问题, 由于城市化和市场经济对土地要素配置及高效率流动有着内在强劲的要求, 于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等情况, 防不胜防, 管不胜管, 最后法不责众, 不了了之。

二、土地制度改革的目标和方向

农村土地制度改革的根本日标, 在于构建一种既能促进农村生产力不断发展、又能与现行土地制度相衔接的适合中国国情的新型的土地管理模式和经营组织形式。从市场取向的改革看, 可能的路径,是对目前土地的集体所有体制进行改良, 完善土地集体所有制, 加大市场对土地资源的配置力度。坚持土地集体所有制有利于土地资源的合理配置, 有利于兼顾土地开发利用的社会目标、集体目标和农民家庭目标。

1．坚持土地公有和稳定承包关系

土地和农民关系的稳定, 在于土地对农民而言,其意义有: (1) 收入功能, 即农民通过土地经营获取收益; (2) 就业功能, 即农民通过土地经营尽量实现充分就业; ( 3) 预期功能, 即特定土地地块的承包对农民投资行为的反映; (4) 风险功能, 即土地经营为农民提供生存和发展的基本保障

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