引导性制度变迁与农村市场发展——安徽小岗村的经验分析

作者：陆益龙  责任编辑：中农网  信息来源：《天津社会科学》2013年第1期  发布时间：2015/11/22  浏览次数：26次

【摘　要】制度变迁理论关注到了诱致性制度变迁和强制性制度变迁，然而在中国经验中，还存在不同于这两者的制度变迁，即引导性制度变迁。引导性制度变迁是政府通过具体的政策实践和创新策略来影响社会成员的行动结构，以达到最终引导制度变迁之目的。它具有多中心性、多样性、灵活性和可操作性等特征，在推进农村市场发展的实践中具有重要的现实意义。从安徽小岗村的市场发展经验和教训来看，政府在推进制度变迁中，引导作用比主导作用更有价值，基础投资比零星补贴更重要，牵线搭桥比计划指导更有效，多层次推进比孤立推进更有效。
    【关键词】引导性制度变迁；农村市场；农村发展；小岗村

小农在个体独立经营的情况下，并不是处于和市场无关的状态。尽管自给自足是传统小农生产的一个重要特征，但这并不意味着农民对市场毫无所知，与市场毫无联系。即便在传统的农村基层社会，实际也存在基层市场体系，只不过市场存在的方式和作用的形式与现代市场经济有一定的差异。在安徽省小岗村，农民一直有着较为敏锐的市场意识，他们正是通过寻找市场机会，来弥补自然条件对其生产和生活的限制。然而，在农户个体经营的状态下，农民与市场的关系是分散的、不确定的，这在一定程度上制约了农村市场进一步的发展。那么，在小农与大市场之间，能否通过政府的引导力量，均衡小农与大市场之间的不对称关系，逐步壮大农民在市场中的力量，推动农村市场和农村经济的发展？
    或许，从小岗村与政府、市场的互动关系及经验中，我们能对政府引导的制度变迁将对农村市场经济的发展起到何种作用有更进一步的认识。
    一、诱致性与引导性制度变迁
    制度变迁主要“指制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”。从新制度主义经济学的视角看，当前中国农村的市场发展状况代表着一种“结构”，即农村市场发展的现状是由现有制度决定的，如果要使其得到新的发展，就必须促使现有的制度结构发生变迁。
    目前，学术界关于制度变迁的动力或机制问题，主要有两种观点：一是诱致性制度变迁理论；二是强制性制度变迁理论。
    （一）诱致性制度变迁
    诱致性制度变迁理论是由新制度主义经济学提出和倡导的，主要代表人物有诺思、拉坦、速水和林毅夫等。诱致性制度变迁理论的提出，主要是针对“看不见的手”的市场支配理论和主张强制性制度变迁的公共政策理论的各自局限。自由主义市场论过于强调经济系统中制度变迁的自发性，认为制度变迁是市场发展的自然而然的结果。只要在完全开放的市场状态下，制度变迁迟早会因市场需求而自动发生。
    诱致性制度变迁理论从技术变迁的路径去探寻制度变迁的轨迹和机制，避免了将市场和政府作用对立起来。在诱致性制度变迁理论看来，制度创新或制度变迁主要指：“（１）一种特定组织的行为的变化；（２）这一组织与其环境之间的相互关系的变化；（３）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化”。由此可见，诱致性制度变迁包含三个层面的变化：一是行为层面的变化；二是关系层面的变化；三是规则层面的变化。
    关于制度变迁的性质问题，诱致性制度变迁理论认为制度变迁主要是内生的变化。内生性不同于自发性，主要强调制度变迁源自于经济系统自身及内部结构。在制度变迁与技术变迁的关系问题上，诱致性制度变迁理论认为，技术变迁是否会发生，取决于知识的积累和新知识的产生；新知识的产生会导致技术的变革。而导致技术变迁的新知识又是制度变迁的结果，即随着制度变迁，会带来社会科学知识、商业、社会服务及科技领域的进步。
    诺思和托马斯从欧洲经济史中找到了一个诱致性制度变迁的模型。在此模型中，社会对制度变迁的需求主要来自于要素与产品的相对价格的变化。例如，中世纪的欧洲，人口增长对稀缺资源特别是土地资源的压力越来越大，土地稀缺性对限制共有产权提出了强烈需求。到１４世纪，劳动价格相对于土地价格明显上升了。１７世纪英国专利法的出台，反映出人的经济价值和劳动的相对价格在提高。这些变化对产权结构的重建产生了越来越强烈的需求，并最终诱致法律、制度及习惯的变迁。
    诱致性制度变迁理论为分析和认识技术变迁和经济发展提供了一个新颖独特的视角。不过，正如拉坦所承认的那样，“诱致性制度变迁理论还是不完善的。很显然，这一理论对制度创新概念采取了一种渐进主义方法”，同时也没能“提供一个可以进行严格的经验检验的诱致性制度创新假说”。更为重要的是，诱致性制度变迁理论对技术变迁、制度变迁与经济发展之间的关系，存在着循环论证之嫌。
    （二）强制性制度变迁
    强制性制度变迁是相对于诱致性变迁而言的，林毅夫认为：“强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。”强制性制度变迁有三个突出特征：一是与国家或政府的作用密切相连；二是政治力量的推动在其中发挥关键作用；三是意识形态的影响明显。区分诱致性制度变迁与强制性制度变迁的基本标准就是看制度变迁动力的来源，诱致性制度变迁动力是内生的，而强制性制度变迁动力是外生的。
    既然存在诱致性和强制性制度变迁，那么就意味着现实社会中的制度安排可能是从可供选择的制度安排集合中选择出来的。制度选择为何产生？为何出现诱致性变迁和强制性变迁之差别呢？对这一问题的解释，林毅夫提出了“制度不均衡”概念：
从某个起始均衡点开始，有四种原因引起制度不均衡：制度选择集合改变；技术改变；制度服务的需求改变；其他制度安排改变。这四种原因的每一种原因本身又由几个不同因素组成。制度不均衡的产生，使得现行的制度安排可能不再是最有效率的，于是就产生了对制度变迁的需求。制度变迁可以在经济系统内自然而然地产生，也可能需要通过政府强行发布某种法令去推动。强制性制度变迁的选择可能是无效率的制度安排，而且无效率制度安排的选择往往会在一段时期内得以维持，制度不均衡难以消除，这种现象就是“政策失败”。林毅夫将政策失败的原因概括为五种：一是统治者的偏好和有限理性；二是意识形态的刚性；三是官僚政治的自利；四是不同利益集团之间的冲突；五是社会科学知识的局限。意识形态有“特殊含义”和“总体含义”：特殊含义表示“我们怀疑我们的论敌所提出的观点和陈述”，那些观点和陈述被看作“从有意识的谎言到半意识和无意识的伪装，从处心积虑愚弄他人到自我欺骗”；总体含义“指的是某个时代或具体的历史－社会集团的意识形态”，即一个时代或一个集团的整体思维结构特征和组成。占统治地位的意识形态一旦建构起来，就具有相对的稳定性，而不可能频繁变动。
    国家或政府推动的强制性制度变迁常常会因为官僚主义的无效率或低效率而导致政策失败。即便国家在设计和出台新的政策时，是为了实现总体的效用最大化，但是新政策必须通过官僚机构去实施和执行，而官僚机构有着自身的利益诉求，从而会大大削弱和降低新政策的效率。强制推行的制度变迁往往会触及利益集团的利益格局，从而可能导致利益集团间的冲突。因此，如果改革或颁布新法令可能影响到主要支持集团的利益，或可能引发激烈的集团冲突，那么改变制度安排的可能性就会降低。社会科学知识的储备和完善程度直接关系到政府决策和制度设计的质量和合理性。如果新的制度安排是基于有限的社会科学知识而作出的，那么导致政策失败的可能性就会大大提高。

（三）引导性制度变迁

无论是诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，都是指统一的、宏观的制度变迁。诱致性制度变迁所涉及的制度，主要指经济系统内关系到所有权结构的制度；强制性制度变迁所涉及的制度，是指国家层面的统一法律或政策。现实社会中，这两种制度变迁往往难以发生，因而主要是理论的意义，实际操作可能性较小。

从理论及实践层面来看，还存在一种制度创新与制度变迁的可能，这种制度变迁既非经济系统内生的、亦非完全靠政治力量强行推动，既非自下而上、亦非自上而下，既非无中心、亦非唯一中心。我们暂且将这种制度变迁称为“引导性制度变迁”。所谓引导性制度变迁，是指政府通过各种具体政策或策略帮助和激励生产经营者的某些经济活动，以达到引导人们提高经济与社会效益之目的。相对于诱致性和强制性制度变迁，引导性制度变迁具有四个特征：（１）多中心性。推动引导性制度变迁的动力并不仅仅来自于国家层面或中央政府这一个中心，各级政府都能在制度创新与制度变迁中发挥重要甚至是关键作用。多中心性是人类社会自发的秩序特征，不仅适合市场体制，也适合于宪政及司法决策等多个领域。（２）多样性。引导性制度变迁中新的制度安排，具有多样性特征。首先，制度变迁所选择的新制度或新政策，有着多样的来源；其次，引导性制度变迁中的制度创新方式也可以是多样的。（３）灵活性。引导性制度变迁既不需要从系统内部慢慢生成变迁的动力，也不需要国家制定统一的法令，而是在日常的发展实践中，不断地创造和运用新的政策或策略，来改善现状和提高效率。（４）易操作性。无论是诱致性还是强制性制度变迁，都显得过于理想化，即指望通过一种根本性的制度创新，就能彻底改变以往的所有低效率状况，全面提高社会经济活动的效率。就引导性制度变迁而言，需要不同的政府部门和广大民众根据各自的现状，采取局部的、渐进式的改良策略，而不是从宏观层面一揽子解决所有制度不均衡问题。
    引导性制度变迁主要受三种因素影响：一是主导的意识形态；二是地方及基层政府的公共意识；三是地方及基层政府的创造性能力。一定时期占主导地位的意识形态会对各级政府机构中的官员的观念起到支配性作用。如果主导地位的意识形态具有教条性，那么就会对地方及基层政府和民众的观念和思想产生束缚作用；如果主导的意识形态更具有开放性、包容性，那么就会有利于社会思想的活跃，同时也有利于地方政府创造性思想观念的形成。
    引导性制度变迁关键靠政府通过一些制度或政策创新，引导农民调整结构，提高效率。政府是否积极地创新政策以引导农民去改变现状和提高效率，很大程度上取决于地方及基层政府的理念和意识，即政府是否具有要改变不理想现状和调整低效率结构以及引导、服务“三农”的强烈愿望或公共意识。
    除了提高和强化政府的创新意识和观念，引导性制度变迁的实现还取决于政府是否能够引导制度的创新和变迁。如果只有愿望而无相应的创新能力，那么仍然达不到创新与变迁的目标。就引导制度变迁而言，地方及基层政府的能力主要包括两个方面：一是有效率的制度或政策供给能力；二是引导地方社会调整结构的能力。政府在制度变迁中的引导能力，还在一定程度上取决于其财政经济实力。要想引导农民改变低效率的经济结构，就必须对高效率的经济活动予以激励和支持，要实施有效激励和支持，财政经济基础就显得尤为重要。
    二、小农发展：小岗村的困境
    在中国多数农村地区，农业生产基本上是以家庭为单位的小规模经营为主，人们把以此种农业为主的农民称为“小农”。小岗村是典型的以小农经济为主的村落，经过“大包干”改革和制度变迁，其小农经济地位似乎更加巩固、更加稳定。小岗村农民在小农经济发展过程中，解决了温饱问题、提高了生活水平，但似乎难以富裕起来、难以向现代化进一步转型。下面我们以小岗村的发展经验及教训为例，探讨政府在引导农村制度变迁方面的作用及局限。小岗村农民在１９７８年底率先实行“大包干”，即后来称之为“家庭联产承包责任制”的改革。小岗村因此而享有中国“农村改革第一村”的称号。实行农业生产“大包干”改革，实际上是农民恢复到以家庭为单位的小农生产状态之中。在当时的主导意识形态看来，那是一种倒退，即从社会主义的集体生产回到了封建的小农生产，因而这种改革根本谈不上是发展。然而，从现实经验来看，家庭承包责任制的制度变迁，却促进了农业、农民和农村恢复到正常的生产经营状态。
    家庭联产承包责任制的实行使小岗村不仅很快摆脱了温饱问题的困扰，而且还有大量的余粮销售。此后，小岗村的农业基本维持较为稳定的发展。在粮食生产方面，年年保持丰产丰收；在农业经济发展方面，通过调整种植结构、发展多种经营，收入水平和生活水平较之集体经济时代取得了很大进步。就小岗村的农业发展而言，个体家庭的小规模生产经营体制是有效率的，尽管农民并没有像华西村那样富裕起来，但改革和制度变迁的绩效是不容否定的。
    由于小岗村农民目前依然维持着以小农生产为主的经济状况，所以外界产生了对其改革和创新成就的质疑，甚至有观点认为改革后小岗村并没有发展，或者是“有增长而无发展”。其实，笼统地将个体家庭经营等同于传统小农生产，并将维持这种生产经营方式视为没有发展，并不符合制度变迁的原理。制度创新与变迁的目的就是要用更高效率的制度安排来取代低效率和无效率的现行制度，而目前农民的个体家庭经营在实践中证明是维持增长的重要制度保障。能够保持农业生产的相对稳定和增长，本身就是一种发展。
    现实社会中的小农发展，遵循着自身的发展逻辑，他们的存在和发展既是事实又是现实。在小农发展问题上，如果忽视其特殊性，用理想化的制度安排，强制推进改造和变迁计划，其结果必将适得其反。小岗村所遭遇的社会主义改造的痛苦经历，就是有力的证明。
    作为中国农村改革的典型和榜样，小岗村在改革后的３０多年发展中，虽取得了较大进步，但与社会或外界的期望相差甚远，小岗村农民、基层组织和地方政府再一次感受到了另一种发展的压力。面对这种社会期望和外界压力，小岗村及地方政府陷入发展的困惑之中。这些困惑与困境主要是：
    １．“单干”还是集体经营？小岗村农民的改革创举就是敢于在集体主义时代率先实行农户“单干”，无论就传统而言还是从现实来看，小岗村农民似乎更适宜“单干”。既然单干，就意味着要处在小农生产及经营状态，与现代化的发展逻辑并不相符，因为在农户个体经营和单独发展状况下，难以发挥分工合作及规模化经营带来的效率。尽管这一道理很简单，但关键问题是如何才能在这样村落里发展起真正具有效率的集体经济或合作经营？农村社会毕竟不同于城市社会，在城市现代组织里的分工与合作，是独立的个体之间的分工与合作，没有或很少有其他因素介入。而在村落社会里，参与分工和合作的单位不是独立个体而是农户家庭。不同的家庭有不同的情况，不同家庭之间又存在不同的社会关系，农户之间的分工与合作的交易成本非常高，因此很难形成真正有效率的合作。
    在小岗村的发展中，农民正是在集体主义的合作化运动中吃尽了苦头，所以他们对集体经营和合作化有着畏惧心理，对那些有预期高效率的合作经营始终持怀疑甚至是排斥态度。再者，小岗村农民在其特定环境中所习得的文化，具有单干的特质。
    ２．发展农业还是发展工业？以往在小岗村农民看来，他们的主要任务就是把自家一亩三分地种好，保证增产丰收，然后再搞些副业维持家用开销，这样也就达到了较为理想的生活状态。然而，在现代化的语境下，这可能就是典型的小富即安的“小农意识”。虽然致富是每个小岗农民的愿望，但究竟怎样才能富裕起来呢？农民清晰地认识到光靠种地是富不起来的。那么，不种地他们又能去干什么呢？去发展工业？抑或发展现代农业？但是，对于资本不雄厚，又不掌握专门技术且受教育水平普遍较低的农民来说，何谈发展工业呢？如何调整经济结构、提升发展层次？这是小岗村面临的又一困境。
    很显然，如果小岗村维持着现有的以农为主的经济结构，就不可能达到人们所期望的现代化和非常富裕的发展程度。然而，较之于历史上任何时期，小岗村农民的生活可算得上是较为富足了。而现代性发展的话语似乎在给他们灌输一种强化的意识，那就是要达到类似华西村、大寨那样的发展程度。如今，小岗村农民在农业致富遇挫的情况下，面临着如何调整产业结构、如何发展新兴产业的重大挑战。面对这一挑战，他们必须解决的问题是发展农业还是发展工业等现代产业的两难困境。
    ３．靠外力发展还是靠自己发展？在如何发展现代产业问题上，小岗村又陷入另一种困境，即农村现代产业的发展究竟是依靠外部力量还是自己？在几乎没有集体经济基础的小岗村，如果要发展现代化的产业，那就只能靠个体农户去发展。然而对个体农户来说，他们既没有足够资金去投入这些产业，也难以承担由此带来的巨大风险。在这种情况下，小岗村要发展现代产业，似乎就离不开外部力量的参与或介入。
    当外部力量进入村落经济发展中，同样带来一些发展后的问题，即发展的利益分享问题。所以，外部资本和技术在村落进行投资时，就必须处理好与当地农民的利益分享问题。如果企业投资只是企业获得了发展，农民从中获利很小，那么就不会有真正意义上的“三农”发展。
    小岗村目前面临的发展困境，可能是众多类似的、以农业为主的农村地区所遇到的共性问题。从某种意义上说，这种困境属于一种“结构性的困境”15。要摆脱这一困境，必须有适合于小农发展结构性特征的制度创新与制度变迁。
    三、政府引导和支持的农村市场建设
    要在像小岗村这样的农村地区建设和发展现代化的市场，如果完全依赖于农村系统内部自身力量，那么变迁的速度将是非常缓慢的；如果完全依靠政府力量来强行推进，又可能引发新的政策失败的风险。从小岗村近些年的新农村建设与市场经济发展的经验中，我们或许能了解一些关于政府与市场、政府与农民、政府与农村市场建设的关系。
    由于小岗村是中国农村改革的样板村，因此经常有大批的领导来此视察，大量的外地参观者也渴望目睹“改革发源地”的当前面貌。如果小岗村始终维持着普通农村的发展状况，显然让那些好奇的参观者感到失望，陪同视察参观的地方干部，自然也就没有“面子”了。所以，如何让小岗村“大发展”起来，成为地方政府和小岗村农民的巨大压力。
    为了让小岗村能够得到更快的发展，地方政府一直给予大力支持，并极力引导农民去争取更好的发展。长期以来，包括省、市、县、乡镇在内的各级政府以及村党委采取了多种策略来支持小岗村发展，近１０年来，各级政府支持小岗村经济社会发展的大型项目投入资金接近4000万元，政府帮助招商引资项目接近１１亿元，这些发展项目主要包括（见表１）：
    表１　近１０年来政府支持及外部投入小岗村的主要项目（略）
    从政府支持的大项目来看，主要是农村基础设施建设以及现代农业技术推广方面的投入，这些项目具有基础性和公共性，能为农村发展提供更好的基础条件和公共服务。

除了这些大型项目投入外，政府也在引导农民发展多种经营并在运用现代农业技术方面提供了多种支持。例如，县政府曾利用贴息贷款和政府补贴等政策措施，鼓励农业大学的学生和小岗村农民建设双孢菇生产基地，引导农民发展现代农业。目前，这一项目已结束，也可以说失败了。政府引导农民改变传统方式、发展新兴产业，不仅要考虑如何提高劳动生产率，更重要的是要注重市场的开拓，同时还要考虑到新产业的可持续性。
    在政府支持和引导小岗村发展的项目中，只有小岗村大包干纪念馆及乡村红色旅游项目实现了一定的社会经济效益。该项目是滁州市旅游局与小岗村合作，旅游局投资，由一家旅游公司负责运营和管理与小岗村相关的旅游业务。从目前调查情况看，该项目的运行情况良好。
    大包干纪念馆旅游项目虽没有让小岗村很快富裕起来，但只要这个项目具有可持续性，那么就会引导农民利用新的要素谋发展。这一项目在建设时期，虽然政府给予了一定支持，但在运作模式上，则依托于公司来进行运营和管理。
    政府推进的对农村发展的支持计划，大体有三种类型：一是移植型的支持；二是输入型的支持；三是滋补型的支持。移植型的政府支持项目通常运用政府的力量向农村移植某种被认为是高效率的、合理的制度、组织、技术和生成方式，比如现代高科技农业。
    输入型支持是向支持对象输入具有“造血”功能的新要素，以帮助或扶持支持对象的发展。输入型支持具有基础性和长期性，其所发挥的效应在短期内可能并不显著，但能够为长期发展提供一些基础条件。滋补型支持相当于政府的一些优惠政策和补贴，能够给支持对象多增加一些实惠，此类支持既难以从根本上改变现状，也不会有“副作用”的风险。在农村发展方面，政府究竟提供何种支持更合适、更有效？这需要根据所支持的对象的特征和需求而定。对于有一定发展基础或具有良好的先天发展条件的农村地区，为了加快其现代化转型与发展，采取适当的移植型支持，可能会迅速起到显著的效应；对于底子薄、条件差的农村地区，盲目移植现代化的生产方式，不仅无效而且还会造成损失。对这些地区，首先要不断加大输入型的支持，逐步改善其基础设施，为其进一步发展创造更好的条件。
    针对小岗村的实际情况，政府采取输入型支持和滋补型支持相结合的策略可能更加有效。如果不顾客观与现实条件的限制，一味追求现代性的移植，不仅那些移植的现代化项目难以存活，而且还给小岗村自身发展带来多种“后遗症”。
    在地方政府支持小岗村的发展计划中，市场建设是一个重要组成部分。尽管市场在农村发展中的作用已经被发现，但推进农村市场化建设之路并未明朗。从某种意义上说，政府为了引导农民向现代市场经济转型，目前所做的一切皆属于摸索和尝试。市场制度的形成与发展有其自身的规律，那么，政府如何在农民与市场之间建立起稳固的桥梁，让农民从市场中获得“好处”，从而使农民和市场都利用这些“好处”得到更大发展？农村的市场化建设并不那么简单，需要一个渐进的过程，而且还需要系统的、相互协调的配套建设。在小岗村探索市场建设与发展过程中，曾经有企业试图落户小岗，占用耕地建厂房，但还没生产出产品便告中止，出现很多纠纷和后遗症16。此外，小岗村还与一家开发商开发建设了农贸市场项目、引进了葡萄种植项目、种猪养殖场项目和甜叶菊种植计划。政府试图通过引入这些项目使小岗村走上市场繁荣发展之路。从这些项目的运作、建设和发展情况来看，虽然总体上起到了一定作用，但是引导性制度变迁的效应似乎还不太明显。如农贸市场建成后根本用不上，葡萄种植也没有形成市场规模，依然处于小农种植结构调整的范围，种猪养殖场在经历灾害之后濒临关闭，如今才获得重生的机会，甜叶菊种植虽与知名企业“联姻”，但给小岗村发展带来的效益一般。
    尽管谋求市场发展已成为小岗村干部和农民的共识，但在如何建设和发展市场问题上，他们并未找到切实可行的办法。出现这种情况其实是正常的，如果市场建设像人们想象的那样简单，反而不正常。农村市场建设与发展，实质是要培育新的要素市场，而不是简单地建设几个具体的市场。新的要素市场的培育与成长，实际上要依靠制度的创新，以拓展市场交换的范围、维持市场交换可持续性、提高市场交换的效益。目前，以农业为主的农村地区，农地流转市场、农业生产中劳动力市场以及调节稀缺生产要素的市场都不太活跃，致使农户只能通过减少富余要素的边际产出来提高稀缺要素的边际产出。这样的方式显然难以实现效益的最大化。农村市场发展的滞后性不仅仅是小岗村所面临的问题，而且是多数农村地区在谋求发展中所要面对和解决的问题。市场制度的本质和基础就是交换，因此，农村市场化建设与发展必须紧紧围绕着交换。对于农村来说，培育和发展市场制度，首先需要解决三个与交换相关的问题：第一，农村拿什么去交换？第二，如何让交换得以实现？第三，怎样让交换持续下去？
    新型农村市场体系与传统及现行的农村市场体系有着很大区别，它需要与现代化、城镇化及全球化形成有机的统一。资本主义与市场经济是有着不同地位和不同性质的两种经济现象，尽管交换与人类历史一样古老，但资本主义却是“与市场经济有着严格区分的一种上层建筑”。同样，我们今天所要追求的农村市场发展或市场化建设，并不是那种狭义的市场，而是一种制度变迁或一种农村社会的发展状态。
    主张引导性制度变迁在中国农村市场发展中的重要性，实际上是要关注和重视政府在引导市场发展乃至参与市场建设方面的作用。关于政府与经济活动的关系问题，还有另一种较为极端观点，其代表人物是哈耶克。哈耶克反对政府“干预”，认为超过法律规则的规定，即使政府的行为是唯一实现有效目标的途径，也是不可取的19。
    中国农村市场转型与发展的滞后性问题既不单纯是政府干预，也不单纯是市场作用的结果，而是复杂因素综合作用的结果。面对这一实际情况，完全依靠市场自发的力量去推动市场转型和发展，在可预见的将来，几乎无法实现；完全靠政府的某个市场建设计划，也显得过于乌托邦化。所以，政府与市场的相结合、政府与经济的有效互动和协调，将是制度创新与制度变迁的重要途径。
    在小岗村市场化建设实践中，政府的行为大体上可概括为三类：一是牵线搭桥；二是财政扶持；三是政府投资。第一种主要是各级政府利用自身的信息、关系和权威资源，积极地为农村市场发展招商引资，这种政府行为既具有桥梁作用（其中既包含了服务，也包含一些强制），同时又具有引导性，因为通过市场的介入，可引导农民、农村朝一定方向发展。在推进农村市场发展的过程中，政府的桥梁作用需要更加多元化，更具公共服务性。政府可以利用其优势在农民与市场之间搭建起更为宽阔、更为畅通的“信息桥”，为农民和企业提供协调、组织等多样化的中介服务。政府的招商引资也应注重服务性，减少计划性和强制性，这样可以让农民与市场进行自主、自愿选择，减少因政府推动的项目的失败而带来的风险。
    财政扶持行为主要是政府的特殊补贴和扶持措施，主要依靠政府各部门向小岗村提供对口支持和帮扶，使其更好地适应和发展市场经济。政府的支持措施所针对的主要是弱势群体或弱势产业。由于财政支持的对象和范围是有限的，所以对促进市场发展的作用也较为有限。目前，政府在与小岗村的互动关系中，向小岗村提供了其他地区所享受不到的扶持和帮助，有些扶持具有积极的帮扶效应，而有些补贴和支持对长远发展和及时济困不但没有实质意义，反而给村民造成政府帮扶依赖心理。
    政府通过投资参与经济活动和经济发展，这是现代社会常见的现象。各国在经济发展过程中，都发现市场这只“看不见的手”并非万能的，而是有很大局限性。对地方政府来说，运用政府投资拉动“三农”发展的策略在当下现实中，或许是一种较为有效的途径。所以，地方政府在小岗村及其周边农村地区加大基础设施和农田水利建设的投资以及实施农村干部培训项目等，都会对给农村市场发展产生引导性作用。如果在农村教育和职业技能培训以及农业技术推广等方面增加投入，也将产生很好的社会经济效益。
    中国的农村改革与制度变迁，推动了社会的加速转型，也促进了农村的巨大变迁和发展。当前，在现代化、城镇化、市场化和全球化的大背景下，中国农村发展面临新的挑战。以往的制度变迁理论主要关注诱致性制度变迁和强制性制度变迁。引导性制度变迁是区别于诱致性制度变迁和强制性制度变迁的制度变迁形式，它是指各级政府通过具体的政策实践和创新策略来影响社会成员的行动结构，以达到最终引导制度变迁的目的。引导性制度变迁在社会发展尤其是农村市场发展的实践中具有现实意义。
    作为一个典型的以传统农业为主的小村庄，小岗村在其历史及现实的发展过程中，曾经历过多种磨难。农村的发展需要一个循序渐进的过程，政府所设计的理想计划，往往会因为某个环节不切合农村实际而前功尽弃。地方及基层政府在大力帮扶和推动小岗村的市场化建设和发展的过程中，可以说想尽了办法，进行了多种尝试，而其中真正成功的、能维持下来并发挥效益的却微乎其微。
从小岗村市场发展的经验和教训看，政府在推进制度变迁过程中，引导作用比主导作用更有价值，基础投资比零星补贴更重要，牵线搭桥比计划指导更有效，多层次推进比孤立推进更合理。

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